"Capital humano público" e Teorema de Coase: um ensaio sobre as ineficiências e o design institucional da nossa economia histórica

[Publicado em Alice Cunha et al. (org.), Economia e História: Estudos em Homenagem a José Maria Brandão de Brito, Lisboa: Edições Colibri, 2019, pp. 155-167. VERSÃO PUBLICADA, AQUI.]

O nosso único dever é aumentar a nossa liberdade e o seu valor.

José Ferreira Borges, Instituições de Economia Política (1834), LIII

Em 1996, Mancur Olson publicou um artigo inspirador que mostrava as limitações de certas derivações do chamado Teorema de Coase para explicar as diferenças de riqueza entre países. [1] Segundo uma abundante literatura que aplicou (abusivamente) aquele "teorema" à realidade política, as sociedades têm diferentes configurações institucionais, mas, dada a racionalidade dos agentes, saberiam esgotar todas as oportunidades disponíveis de maximização da riqueza. Por essa razão, em qualquer sociedade, não haveria big bills left on the sidewalk, não haveria notas de 500 euros na beira da estrada que ninguém soubera ou quisera apanhar para enriquecer. As oportunidades de investimento não seriam nunca desbaratadas por agentes racionais. As desigualdades de partida (recursos naturais, posição geográfica, idiossincrasias culturais, apetrechamento tecnológico, nível de instrução, etc.) seriam a causa fundamental das diferenças de riqueza. A hipótese institucionalista alternativa (e libertadora), em que Olson se insere, é que as assimetrias de riqueza teriam a ver sobretudo com diferenças de capital humano público (public good human capital), doravante CHP – não confundir com o capital humano tout court (ou individual good human capital). [2] Ora, o CHP não emerge da racionalidade dos agentes, mas dos arranjos institucionais em que estes se organizam e que historicamente praticam por acreditarem ser os que melhor funcionam para a proteção dos seus interesses e/ou da sua cooperação. O institucional refere-se, claro, às regras/constrangimentos e aos valores morais em vigor em dada sociedade, nos seus elementos formais e informais. Estes arranjos, à medida que o tempo (histórico) passa, criam “trilhos” e geram nas sociedades hábitos culturais/económicos que capturam a normatividade vigente, originando aquilo a que Douglass North chama path dependence. [3] A racionalidade (individual) dos agentes tem forçosamente de adaptar-se a esta envolvência institucional – e desenvolverá as estratégias de sobrevivência que forem consentâneas com ela, que forem possíveis dentro dela. Daí que Olson mostre, com um contentamento mal disfarçado, a abundante evidência empírica quanto à capacidade dos migrantes (mesmo de baixo capital humano individual), que transitam de um ambiente institucional para outro, de fazerem nos países de acolhimento o catching-up privado que as pátrias deixadas para trás não conseguem coletivamente fazer – mesmo quando supostamente “investem” no capital humano tout court ou nas atividades “produtivas” que os economistas e planeadores iluminados garantem ser as que têm potencial de “crescimento orgânico” dentro do seu CHP. Deste modo, as sociedades mais pobres teriam, de facto, uma acumulação de notas de 500 euros na beira das estradas inversamente proporcional à sua capacidade de gerar riqueza, mas ninguém as saberia ou poderia apanhar – não por falta de racionalidade individual, mas porque aquelas notas só podem ser apanhadas com ajuda do CHP envolvente. O agente racional individual não é um Robison Crusoe – seja em que sociedade for. Só se faz o que é institucionalmente possível (ou aceitável ou lícito). [4] [N.P.: Ver um bom exemplo do que é o CHP em ação (e com consequências económicas) em Gama Barros (vol. 2, pp. 191-192): «Da segunda metade do século XV há provas de que os cobradores e rendeiros das sisas opunham-se às vezes a que os concelhos taxassem [i.e., tabelassem] os preços, e propugnavam pela liberdade das vendas; de certo porque entendiam que ela havia de tornar o tributo mais produtivo. Queixando-se dessa interferência dos exatores fiscais a favor da liberdade, dizem os povos, no capítulo 7.º das Cortes de Lisboa de 1455, que vender cada um à sua vontade “é fora do bom juízo e contra regimento antigo pelo qual o mundo se rege e governa, e sem ele a vossa corte e moradores dela e os povos não se poderiam suportar, e seria contra o princípio que diz que o mundo se há de reger por razão e medida”».]

Esta abordagem sobre os efeitos de diferentes CHP também é válida para ser projetada no tempo histórico, pois (glosando L. P. Hartley) o passado também pode ser um “país estranho”, onde eles tinham um ambiente institucional diferente. Pelo menos no tempo longo, deverá ser possível observar-se diferentes CHP tanto de civilização para civilização ou de sociedade para sociedade como entre épocas de uma mesma civilização ou sociedade. Esta adaptação da leitura de Olson permite-nos já orientar o rumo da nossa abordagem neste texto – o da história económica – e, mais à frente, propor uma leitura sobre o caso português, com enfoque nos séculos XIX e XX.

Mas a pergunta de um milhão de dólares, com perspetiva histórica ou sem ela, é: Que configuração institucional promove a maximização da riqueza geral, a recolha de todas as notas grandes que para aí estão à espera de ser apanhadas? Olson não se alonga, mas aponta para a segurança da propriedade (privada) e dos contratos (voluntários), bem como para a ausência de práticas predatórias institucionalizadas da parte do Estado e de privados (à sombra da proteção ou da omissão do primeiro). Mas, quando se refere a importância dos direitos de propriedade, está a falar-se de quê? De o Estado assegurar registos de propriedade e ser capaz de defendê-la de “amigos do alheio”? Já agora, seguramente, de permitir que ela possa ser legalmente adquirida e/ou alienada. Talvez se esteja também a pensar na não existência de impostos espoliadores sobre a propriedade (móvel e imóvel) – no que conviria incluir o efeito da depreciação da moeda por escolha de política monetária. Mas tudo isto, sendo muito, é insuficiente para abarcar uma noção de “sistema eficiente de direitos de propriedade”, como usada, por exemplo, por Douglass North. [5] É na palavra em itálico que está o busílis. Sem dúvida que o registo da propriedade e a sua defesa pelos tribunais e a polícia é importante – bem como que o Estado não torne fiscalmente inviável a sua conservação em mãos privadas –, mas importa também que o ambiente institucional permita a utilização eficiente da propriedade para a maximização da riqueza geral – nomeadamente a sua conversão em capital e a existência de um leque amplo e aberto de oportunidades de investimento. [6] Ora, é aqui que, na nossa leitura, reentra o Teorema de Coase [7], e não para invalidar os pressupostos de Olson, mas para reforçar o que eles têm de válido. O “problema” do argumento de Coase é comparar um cenário de puro funcionamento do mecanismo de preços em mercado livre (vg. laissez-faire, e que ele demonstra ser o mais eficiente) com um cenário, dito “ideal”, de ponderação (e correção institucional) dos alegados “custos sociais” da livre concorrência ou da livre empresa. Coase está a dialogar com A. C. Pigou, defendendo o mecanismo de preços perante as limitações que o segundo se lhe propõe impor em nome de uma “economia do bem-estar” (welfare economics). Claro que Coase diz que a concorrência perfeita não existe na realidade, mas, no seu ponto de partida, parece ponderar basicamente condicionalismos “naturais” ou “atos de Deus” (externalidades inevitáveis pela colisão de interesses, etc.), não entrando no design institucional como algo já impresso na realidade sob observação. No plano puramente teórico (e não é pouco!), Coase desfaz Pigou e lança uma luz fundamental sobre o papel do mecanismo de preços (em mercado livre) para a alocação eficiente de recursos – o que é o mesmo que dizer que esclarece que o sistema de direitos de propriedade só é eficiente (maximizador da riqueza geral) se articulado com aquele mecanismo. Mas ambos, Coase e Pigou, partilham o “problema” já referido, partindo de um errado pressuposto histórico: o laissez-faire (com externalidades) seria o normal histórico, o que historicamente aí está, e os cultores do bem-estar, por via da engenharia institucional, cuidariam de o “corrigir”; e Coase apenas argumentaria “não mexam, que ainda fazem pior!”. Um tal erro de casting faz-nos entender a importância da história económica, sobretudo se nutrida de dados empíricos pertinentes e robustecida por uma problematização bem assente na teoria pura. É o que nos dá o já referido North, que mostra que a regra histórica é a da concorrência imperfeita, dos custos de transação e de um mecanismo de preços distorcido por opção institucional. E o arremesso de laissez-faire que ele quer ver no início da história independente norte-americana, considera-o excecional. Tão excecional como nós poderíamos considerar, na história do pensamento económico, os economistas defensores do laissez-faire (pelo menos no pensamento com mais audiência nas diferentes épocas). Por esta razão, a lógica da welfare economics é e sempre foi a regra – e, mesmo sem a atividade especulativa (e teoricamente formalizada) de economistas como Pigou, podemos considerar que, em geral, cada CHP, na respetiva sociedade, tem tido uma welfare economics informal associada. Porque a lógica da welfare economics é a que melhor se amolda a ambientes institucionais em que, em nome de necessidades “sociais” (“necessidades” que rapidamente se tornam “hábitos sociais” e “direitos adquiridos”), se elevam custos de transação, se distorce (mais) o mecanismo de preços, etc., etc. Portanto, Coase a fazer de conservador e Pigou de revolucionário (ou de reformista, vá…) não será tanto um erro de casting, mas é mais um romance “histórico” inverosímil.

Estes considerandos permitiram mostrar que a perspetiva institucionalista de Olson e os pressupostos teóricos de Coase não são incompatíveis. Permitiram também traçar um quadro de análise que queremos agora aplicar às linhas de força caracterizadoras do ambiente institucional da economia portuguesa no seu transcurso histórico. Importa perceber o que condicionou a eficiência do “sistema de direitos de propriedade” em Portugal, isto é, como foi historicamente afetada a sua articulação com o mecanismo de preços, que consequências isso teve na alocação de recursos e como tudo isto interagia com o CHP discernível. Convém começar pela posição do Estado perante as atividades económicas, num aspeto que pode considerar-se, segundo a historiografia, omnipresente em quase todo o tempo – o de uma fiscalidade que inclui o protecionismo alfandegário. Independentemente dos constrangimentos variáveis relativos ao regime de posse e exploração dos recursos naturais, o Estado alicerça-se entre nós, desde meados do século XIV, nos impostos de compra e venda (sisas) e nas rendas aduaneiras. [8] Isto indicia um sistema fiscal estruturalmente agravador dos custos de transação. Literalmente, é taxado tudo o que mexe. Esta talvez seja a mais remota raiz económica do adágio segundo o qual, para sobrevivermos, nos devemos fazer de mortos. Alijar este travão sobre os fluxos de bens vai revelar-se difícil sem pôr em causa a existência do Estado – e cada vez mais difícil à medida que aquele se estrutura e consolida. [9] Por isso, nos séculos XVII e XVIII, por cá encontramos movimentos liberalizadores das trocas externas apenas setoriais, temporários e na lógica limitada da “nação mais favorecida” (em que se inclui o badalado e inofensivo Tratado de Methuen), bem como um “unanimismo protecionista” na era do triunfo do movimento free trader na velha e aliada Álbion e que fez de Portugal um dos países mais protecionistas do mundo até ao segundo pós-guerra. [10] Paralelamente, as atividades económicas mais rentáveis, sobretudo desde a viragem para as viagens transoceânicas, tanto no comércio como na indústria (especiarias, tabaco, sabões), tenderam sempre a ser consideradas um género de domínio público administrado pelo Estado, que o podia conceder a privados em troca de uma renda ou chamá-lo a si em regime de monopólio – exatamente o racional que presidiu às tentativas de instalação de oficinas manufatureiras (numa lógica de superação da escala familiar), a partir do século XVII. Existiu, assim, numa esfera mais central, uma “iniciativa privada” cooptada pelo Estado, com “direitos de propriedade” claramente imperfeitos (condicionais e temporários) e negócios virados ou para a participação em circuitos externos controlados ou para o abastecimento da procura interna e/ou colonial – ou seja, mercados garantidos, mas de dimensão e/ou poder aquisitivo reduzidos e, assim, insuficientes para uma capitalização consolidada. É naquela esfera que se desenvolvem lentamente atividades industriais precocemente sujeitas a condições administrativas para poderem laborar (claramente com as leis de Ericeira e Pombal) e com processos de trabalho pouco recetivos a inovações tecnológicas externas (e ainda menos capazes de as gerar internamente). Estas, aliás, tenderão a funcionar como elementos desestabilizadores destes arranjos, forçando-os – num instinto primário de sobrevivência – a pressionar a intensificação do protecionismo, acabando na absorção tardia (e mais barata) da nova tecnologia estrangeira. Assim foi com o impacto da tecnologia do vapor desde o fim do século XVIII, demorando várias décadas o início da sua instalação progressiva. [11]

Mas, fora da “esfera central” das conveniências fiscais do Estado e da “iniciativa privada” por aquele cooptada, há que fazer a microeconomia dos interesses preteridos e das oportunidades que nunca o puderam ser. Desde os agricultores, criadores de gado e comissários volantes prejudicados pelas diretivas pombalinas para a agropecuária e de patrocínio das companhias monopolistas, que a iniciativa privada não cooptada para a “esfera central” foi relegada para um gueto em que as condições institucionais do seu desenvolvimento eram ainda mais incertas e limitadas que as dos interesses cooptados. Tipicamente, tratava-se de pequenas empresas ou negócios que concorriam no mercado interno em condições particularmente adversas: tinham de implantar-se fora das reservas de mercado criadas administrativamente ou passar para a “economia informal” (com os riscos que isso também comporta); fora daquelas “reservas”, além dos condicionalismos da tributação direta ou indireta [12], havia limitações na aquisição dos inputs para os seus processos de laboração ou prestação de serviços, condicionados por uma oferta interna relativamente cara e de má qualidade ou o recurso dificultado pelo protecionismo a alternativas externas. Estas, de facto, permitiam o acesso do mercado a bens de consumo, aparelhagens e materiais semitrabalhados, com uma relação qualidade/preço inigualável pela oferta interna; ora, todos os mecanismos institucionais que constrangiam (e encareciam) este influxo de bens coagiam os neles interessados a adquirir substitutos mais caros (o que impedia a libertação de recursos para investimento/poupança ou outros consumos) e limitava o desenvolvimento potencial das suas atividades económicas ou equivalia à transferência forçada de recursos para os interesses protegidos. Impedia-se assim o crescimento do mercado por via de custos de produção mais baixos e da alocação de recursos disponíveis para outras utilizações potenciais mais eficientes. [13] Ora, o que temos aqui é um padrão de concorrência imperfeita, com custos de transação elevados e um mecanismo de preços distorcido por constrangimentos institucionais – o que também elevava à partida os custos de entrada na orla do mercado fora da “esfera central”. Tornam-se assim claras as entorses à livre concorrência…

O impacto institucional do Estado “liberal” neste estado de coisas foi menor do que se poderia pensar. Houve uma libertação de constrangimentos, nomeadamente fiscais, de trânsito e quanto à plena propriedade da terra, que afetaram positivamente a atividade agropecuária, e os códigos Comercial e Civil foram um upgrade indesmentível da definição jurídica das firmas, que de jure se igualizaram e robusteceram os seus direitos de propriedade perante o Estado. Mas este aperfeiçoou, pelo menos desde a pauta de 1837, o protecionismo, com todos os defeitos e efeitos já sumariamente descritos – e que foi, grosso modo, o que se manteve até à EFTA (ou, tendo em consideração o período de quinze anos de disposições transitórias que obtivemos daquela organização e a década incerta e de socialismo experimental que se seguiu a 1975, talvez até à adesão à CEE). O Estado “liberal” manteve ainda a cultura institucional da anterior intervenção do poder executivo nas matérias económicas, através de uma atividade legislativa (a partir da Regeneração cada vez mais densa) que descia à conjuntura e a matérias setoriais, com um recorte retintamente administrativo. [14] Fez ainda duas outras coisas que, tal como a anterior, se manteriam no pós-“liberalismo”: 1) trouxe um maior número de agentes para dentro de uma renovada “esfera central” de interesses empresariais, já não exatamente cooptados, mas capazes de, por concentração de capital e/ou tecnologia, se posicionarem bem dentro de um regime que os protegia da concorrência interna e externa; 2) com uma roupagem técnica mais moderna, desenvolveu outros mecanismos administrativos de condicionamento das atividades económicas, como os monopólios para novos processos industriais, as quotas de importação e a limitação explícita das atividades empresariais em vários setores (cereais, pesca a vapor, fabrico de óleos, padarias, etc.), nalguns casos indiscutivelmente levando a fenómenos de concentração e cartelização que se mantiveram na I República e não tiveram de esperar pela ditadura militar para serem os verdadeiros antecedentes do sistema generalizado e aprofundado de condicionamento industrial instituído pelos decretos de 1931 e a lei de 1937. [15]

O Estado ampliou ainda a sua própria presença no mundo empresarial: além do pequeno “complexo militar-industrial (e comercial)” português (arsenal, cordoaria, manutenção militar, estabelecimentos fabris do exército), a política de “melhoramentos materiais” da Regeneração acabou a pôr nas mãos do Estado boa parte da ferrovia e de outras infraestruturas do País, processo que esteve ligado à captação de grande parte da poupança interna para a dívida pública – e acabou por levar à instituição precoce de um regime monetário de papel-moeda por um banco monopolista (integrado na “esfera central”), que se tornou um instrumento nada despiciendo de intervenção do Estado no mecanismo de preços e na alocação de recursos. [16] Repare-se que nada disto é incompatível com um cenário de fundo em que a poupança privada até podia crescer. Pelo contrário. Um catching-up da economia portuguesa não necessitava apenas de capital (ou poupança) disponível para investir em atividades produtivas; necessitava também de oportunidades de investimento – não só no sentido de haver consumo potencial (“mercado”), mas de haver possibilidades reais de entrar no mercado pelas vias institucionais disponíveis e poder montar um processo de laboração ou prestação de serviços com acesso a inputs de preço comportável. Se essas possibilidades estivessem bloqueadas, uma poupança relativamente modesta, mas volumosa com o passar do tempo, podia ficar retida em mãos particulares – mesmo descontando aquela que sempre acudiu (e precisamente por falta de alternativas) à dívida pública. Isto também explicaria por que razão a estabilidade monetária de 1854-1891, tendo seguramente facilitado a poupança, não foi suficiente para gerar mais investimento produtivo e lançar um catching-up do País, apenas um lento crescimento (mas contínuo e, sem dúvida, sustentado). Por contraste, e apesar de manter grosso modo as mesmas limitações institucionais internas, o período 1960-1973 ofereceu (além de uma estabilidade monetária que já vinha da década de 1930 e voltava a proteger a poupança) uma janela de oportunidade externa de crescimento às atividades económicas instaladas capazes de a aproveitar – os mercados afluentes e abertos à capacidade exportadora portuguesa (e com um nível de consumo e de absorção de importações que não tinham em 1854-1891), através da união europeia de pagamentos de 1950 (no quadro da OECE) e das concessões alfandegárias da EFTA (a partir de 1960) e da CEE (desde o acordo de 1972). Sintomaticamente, o catching-up tardio da economia portuguesa (com uma aceleração notável do crescimento) fez-se pelo único meio possível: a exportação, isto é, rompendo o colete de forças do “mercado” interno. [17] Este pragmatismo (que deu frutos) no aproveitamento do quadro externo dos “Trinta Gloriosos” criou incentivos à moderação do protecionismo e do condicionamento, mesmo na conjuntura de diminuição da procura externa, depois da crise internacional de 1973, que fez o crescimento voltar aos valores modestos anteriores. Experimentada a integração europeia da economia (mesmo que parcial e com um mercado interno ainda muito protegido e condicionado), o CHP nacional sofreu o seu maior ajustamento em vários séculos – o que não quer dizer que tenha sido um processo fácil nem já acabado.

A configuração fiscal e institucional centenária caracterizada supra criara incentivos muito fortes para a sua justificação ideológica desde o momento em que o mercantilismo e o industrialismo orgânico (nas suas versões informal ou doutrinária) nela viram um instrumento dos seus objetivos. A aliança tácita com os interesses fiscais e imediatos do Estado fadaram estas ideias a grandes modeladoras do CHP nacional. Se era perniciosa a saída de metais preciosos, nada como tentar estancá-la com uma política de substituição de importações; e esta seria o instrumento perfeito para fazer florescer, no aconchego do mercado protegido, uma indústria própria, nacional, de futuro crescimento orgânico, garante de modernidade e de uma independência “real” e não só “formal”. [18] Este nacionalismo económico, tão agradável às esquerdas e às direitas portuguesas do século XX, despista-se bem em várias vozes da elite letrada nos séculos anteriores. A adesão à CEE ainda foi feita no meio de uma luta acirrada com estas ideias e as mudanças institucionais e de CHP operadas já no quadro da adesão e integração tiveram tanto de genuíno como de pragmático e oportunista, mas fizeram-se na continuidade de uma transformação de fundo que ajuda a explicar o processo ideológico – a desintegração da estrutura anterior de interesses em torno do que designámos “esfera central”. De facto, a mobilização política dos assalariados nas décadas finais do Estado “liberal”, através do movimento sindical, criando a famosa “Questão Social”, acabou por forçar o Estado (já na sua fase autoritária e “corporativa”) a encontrar formas de acomodação daqueles interesses emergentes – já não de natureza empresarial – na “esfera central” dos que eram protegidos do mecanismo de preços e da livre concorrência. [19] Era necessário dar respostas às expetativas de remuneração do trabalho, tal como antes fora necessário dá-las ao capital. O regime democrático constitucionalizado em 1976 apanhou este comboio já em andamento e acelerou-o (cooptando como “parceiro social” um sindicalismo livre reconstituído). E, dado que a inescapável regra económica da “esfera central” era e é o de dar aquela proteção a quem se conseguia posicionar para a reclamar, sem poder absorver a universalidade de agentes, o que resultou foi um “mercado de trabalho” profundamente segmentado entre os abrangidos pelas proteções institucionalizadas (contratos coletivos, remunerações negociadas, etc.) – nomeadamente um funcionalismo público socialmente cada vez mais relevante [20] – e os que ficam de fora (numa situação fiscal em que, objetivamente, transferem recursos para os primeiros) ou mesmo com dificuldade de entrar na orla desprotegida (subempregados e desempregados). [21] Mas a “esfera central” democratizou-se, passando a incluir capital e trabalho (protegidos), o que tornou o Estado, enquanto administrador tradicional daquele arranjo, irremediavelmente neo-corporativo (até mais depois de 1974). [22] Esta evolução pode representar-se assim:

O que temos aqui, claramente visível no caso português, é o cenário referido por North da luta dos grupos de interesse (capital e trabalho) na arena pública (junto dos órgãos de decisão do Estado) pela redistribuição de renda, a expensas do potencial de eficiência do mecanismo de preços e da livre concorrência. [23] Em tal cenário, o CHP modela-se a partir da mobilização (aliás até subsidiada pelo Estado) dos grupos que estão dentro da “esfera central” face a um desnorte (quando não aceitação do CHP que vibra do centro) da parte dos que estão fora – e isto porque a nitidez ideológica dos objetivos e os incentivos à ação coletiva são bastante mais fortes no centro do que fora dele. Não fossem as inovações tecnológicas intensas (que caracterizam a economia [global] desde c. 1870) e os ganhos de produtividade e eficácia na gestão por aquelas potenciados – que aumentam as margens das firmas e expandem o mercado consumidor [24] –, e teria sido difícil que este arranjo não evoluísse para o socialismo (no sentido de total substituição, na alocação de recursos, do mercado pela redistribuição planificada ou negociada). Mas trata-se de um impulso de viabilização da economia de mercado com origem externa, e condicionada internamente por três fatores relevantes:

1) a evolução do sistema de previdência, inicialmente surgido em regime de capitalização e ligado ao mercado de seguros e às associações mutualistas, autonomizou-se em “caixas” profissionais que passaram a estar administrativamente sujeitas ao Estado até, depois de 1974, serem unificadas e estatizadas num sistema único (Segurança Social) que adotou um regime de repartição universal e compulsivo que assegurará um nível de proteção paulatinamente regressivo, dada a evolução demográfica do País [25];

2) A tradicional poupança privada evoluiu para uma expressão insignificante, esmagada pela fiscalidade (direta e indireta) e por hábitos de consumo ligados a uma mudança geral da preferência temporal da população que a torna mais dependente da previdência pública na adversidade e na velhice;

3) A iniciativa empresarial privada de maior dimensão, que se reconstituiu com as (re)privatizações na década de 1990 – e não fora indemnizada pelas nacionalizações de 1975 –, nasceu endividada no (e vulnerável ao) exterior, como se viu com o impacto da crise financeira internacional de 2007-2008, não tendo resiliência para empoderar os interesses situados fora da “esfera central” (ou, alternativamente, sobreviver sem a proteção desta, como acontece com as empresas subsidiadas, com rendas contratualizadas com o Estado ou que têm este como seu principal cliente).

O CHP adaptou-se à fronteira aberta, criadora de oportunidades de eficiência (exportação e inputs), mas a captação persistente de grande parte do universo empresarial, do trabalho e até da população inativa pela lógica antiga de proteção (assegurada no âmbito da “esfera central”) torna ambivalente o arranjo institucional resultante. A descapitalização dos particulares e da iniciativa empresarial privada parece demonstrar qual é o seu resultado geral em termos de eficiência.  ●

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[1] Olson Jr. (1996), Mancur. Big Bills Left on the Sidewalk: Why Some Nations are Rich, and Others Poor, Journal of Economic Perspectives, 10 (2), 3-24.

[2] O capital humano como individual good diz respeito às competências pessoais (skills) dos indivíduos, que os posicionam melhor ou pior no mercado de trabalho. Já o capital humano como public good (CHP) diz respeito às conceções (mesmo que genéricas), partilhadas pelo indivíduo, sobre as políticas públicas mais indicadas para manter ou incrementar a riqueza geral e a cooperação em sociedade. O conceito de CHP de Olson está intimamente relacionado com o tratamento económico da “ideologia” em North (1981), Douglass C. Structure and Change in Economic History. Nova Iorque: W. W. Norton, 45-58.

[3] North (1990), Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge (UK) e Nova Iorque: Cambridge University Press.

[4] Mas Olson (1996) também trata os países que fizeram catching-up coletivo, relacionando esses processos com mudanças de CHP. Uma matização relevante à perspetiva de Olson (1996) foi apresentada por Sachs (1996), Jeffrey. Nature, Nurture and Growth, The Economist, 14 junho, 19-24. Populações inseridas em determinados ecossistemas com vírus endémicos (como partes da África Subsariana, da América Central e do Sul e da Ásia do Sul), ou num grande isolamento geográfico, podem realmente ter fatores não institucionais como geradores de desvantagem (esta problemática foi tratada, na longuíssima duração, e de modo pioneiro, por McNeill 1976, William H. Plagues and Peoples, Garden City, N.Y.: Anchor Books). Mas estes fatores excecionais (nomeadamente os relativos à distância-custo) estão hoje, eles próprios, crescentemente matizados.

[5] North (1981), 5ss e 21ss.

[6] O que entre nós implicou, por exemplo, desmantelar o morgadio (entre 1832 e 1863) instituído no século XIV, essa instituição puramente derivada da preocupação com o “produto social”, a expensas da eficácia alcançada pela entrada da propriedade no mercado. A única exceção foi a Casa de Bragança, e aí a lógica já era outra: assegurar que o soberano e o seu sucessor tivessem meios de subsistência permanentes e independentes da coleta dos contribuintes (ou do arbítrio dos políticos) e fora da “lista civil”.

[7] Coase (1960), Ronald. The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 3, 1-44.

[8] Godinho (1971), Vitorino Magalhães. Complexo histórico-geográfico. In Joel Serrão (coord.), Dicionário de História de Portugal, Porto: Figueirinhas, I, 130-135.

[9] O nosso foco (a partir daqui) nas barreiras a que estava sujeito o comércio externo não deve fazer esquecer que, mesmo com a abolição das sisas em 1832, o comércio interno de bens de primeira necessidade permaneceu taxado e condicionado por barreiras fiscais nos municípios de Lisboa e Porto, os maiores mercados consumidores do País, e nas povoações com mais de 3000 habitantes (por lei de 1872). Este mecanismo não deixava de ser legitimado pela alegada necessidade de inspeção sanitária.

[10] Cf., por ordem cronológica das épocas em estudo: Macedo (1981), Jorge Borges de. A Situação Económica no Tempo de Pombal: Alguns Aspectos, Lisboa: Moraes Editores, 45-83; Macedo (1982), Jorge Borges de. Problemas de História da Indústria Portuguesa no Século XVIII, Lisboa: Querco, 27-29; Bonifácio (1991), Maria de Fátima. Seis Estudos sobre o Liberalismo Português, Lisboa: Editorial Estampa, 19-50; Reis (1984), Jaime. O atraso económico português em perspectiva histórica (1860-1913), Análise Social 80, 7-28; Lains (1987), Pedro. O proteccionismo em Portugal (1842-1913): um caso mal sucedido de industrialização “concorrencial”, Análise Social, 97, 481-503; Marques (1988), Alfredo. Política Económica e Desenvolvimento em Portugal (1926-1959): As Duas Estratégias do Estado Novo no Período de Isolamento Nacional. Lisboa: Livros Horizonte, 37-43.

[11] Isto explica que nem sempre sejam as atividades tecnologicamente mais sofisticadas a conseguir tornar-se exportadoras (casos da cortiça e das conservas de peixe, para não falar no setor vinícola, exportador tradicional). Explica também que o parque industrial português sobreviva tecnologicamente, mas sempre com um desfasamento temporal que em geral o impediu de ser competitivo nos mercados mais afluentes.

[12] A contribuição industrial (de incidência direta sobre o rendimento dos comerciantes e industriais matriculados), e que antecedeu o atual IRC (1989), era mais inibidora das empresas e negócios mais frágeis, bem como dos recém-entrados no mercado, pois incidia sobre valores pré-determinados, e não reais. Cf. Carreira (1999), Henrique Medina. Fiscalidade. In A. Barreto e M. F. Mónica (coord.), Dicionário de História de Portugal, Porto: Figueirinhas, VIII, 42-45. A décima industrial (anterior a 1860) seria coletada da mesma forma, dados os custos de informação inerentes a um imposto sobre o rendimento.

[13] Tentei demonstrar empiricamente esta microeconomia dos interesses preteridos pelo protecionismo, nas duas últimas décadas do século XIX, em Santos (2004), Luís Aguiar. Comércio e Política na Crise do Liberalismo, Lisboa: Colibri, 70-78 e 124-148.

[14] Santos (2018), Luís Aguiar. O lugar das normas formais numa perspetiva institucionalista: o caso da regulação da iniciativa empresarial privada em Portugal (1790-1919). Paper não publicado.

[15] Marques (1988), 31ss; Brito (1989), José Maria Brandão de. A Industrialização Portuguesa no Pós-Guerra (1948-1965): O Condicionamento Industrial, Lisboa: Publicações Dom Quixote, 111-134. Está por estudar o condicionamento das atividades comerciais e de serviços, que também foi consagrado nesta época e que também tinha antecedentes pelo menos no século XIX.

[16] O estudo da mudança de regime monetário em 1891 tem sido feito de uma perspetiva meramente quantitativista, que obscurece o seu alcance institucional. Cf. Santos (2004), 105-124.

[17] Cf. Amaral (2002), Luciano. How a Country Catches Up: Explaining Economic Growth in Portugal in the Post-War Period (1950s to 1973), Florença: European University Institute, 281ss, que realça a centralidade do capital (nacional e estrangeiro) nos fatores que possibilitaram o catching-up de 1960-1973.

[18] É muito duvidoso que a ideologia industrialista de José Ferreira Dias em Linha de Rumo (1944) não tenha antecedentes em vários porta-vozes dos interesses industriais desde o século XIX e que o tecnocratismo literal (de traço claramente hostil ao empresariado) que se despista em Joaquim Taveira (n.º 671 da Revista da Associação dos Engenheiros Civis Portugueses, 1931) não seja um desenvolvimento lógico do saint-simonismo fontista. Sobre Dias e Taveira, ver Brito (1989), 82ss e 149.

[19] Uma boa panorâmica desses esforços é dada em: Lucena (1976), Manuel de. A Evolução do Sistema Corporativo Português, 2 vols., Lisboa: Perspectivas & Realidades; Patriarca (1995), Fátima. A Questão Social no Salazarismo (1930-1947), 2 vols., Lisboa: INCM.

[20] A estatização progressiva dos serviços de saúde e de educação contribuíram, em muito, ao longo do século XX, para o aumento vertiginoso do número de funcionários (assalariados) do Estado.

[21] Para a situação do “mercado de trabalho”, ver Centeno (2013), Mário. O Trabalho: Uma Visão de Mercado, Lisboa: FFMS. Quanto à transferência de recursos, Ibid., 57ss.

[22] O que foi, aliás, “profetizado” em 1971 por Lucena (1976), I, 316.

[23] North (1981), 185.

[24] Esta expansão opera-se pela diminuição dos preços reais ao consumidor dos bens e serviços, fazendo-os entrar no nível aquisitivo do rendimento per capita da população.

[25] Mendes (2011), Fernando Ribeiro. Segurança Social: O Futuro Hipotecado, Lisboa: FFMS. A “proteção social” vigente quase reproduz (em desigualdade e exclusão) a segmentação do “mercado” de trabalho: cf. Hemerjick (2013), Anton. Changing Welfare States, Oxford: Oxford University Press, 195-205. Abstraindo da sua eficácia real, a universalidade na provisão estatal destes serviços tem uma função ideológica de “inclusão social” que legitima todo o sistema no CHP. O Estado português investe em redes públicas – diretamente detidas ou administrativamente tuteladas e subsidiadas – de saúde, desde o século XVI (misericórdias e partidos médicos), e de ensino, desde o século XVIII; aquele investimento acelerou muito no século XX.

Dia de reflexão do membro 376

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Portuguese deserve a clear vision of country’s future

Via Observador, de dia 20, carta que ex-colaborador de A. J. Seguro (e diretor de farmacêutica em Oxford) enviou ao “prestigiado” Financial Times, respondendo ao panegírico ali publicado (com transcrição em baixo):

The possibility of a 0 per cent budget deficit in Portugal shines so “bright” that it looks like “hope” for Europe, such is the FT’s judgement on the “social policies” of the present government in Lisbon (FT View, August 26). You should not be fooled twice. The FT once praised former prime minister José Sócrates in 2007, with his then minister of internal administration António Costa, for the low deficit, assuming “reforms” would be made. The reforms were eventually implemented after the 2011 bailout by the European troika.

Portuguese suffering was rewarded: economic indicators turned positive in 2015, vices seemed gone and reforms sustainable. Then came Mr Costa who, despite losing elections to the government which oversaw reforms, became prime minister by purging pro-reformists in his Socialist party. He brought to cabinet former colleagues of Mr Sócrates, who is facing charges of corruption but denies any wrongdoing, plus their spouses and children. Such clan politics undermined reforms, reverting to a business-as-usual environment, with troika reforms requiring qualifications and scrutiny in government appointments undermined. The unskilled posed as “industrial managers”. Incompetence shows; in 2017 the area burnt by forest fires was higher than that of the rest of Europe combined, and 114 people died.

The public debt – €252bn in May 2019, still the EU’s third worst despite tiny improvements if measured in percentage of GDP – and fiscal burden are at all-time highs, with taxes rising (from €39bn in 2015 to €44bn in 2018) faster than meagre salaries. Slovakians, Estonians and Lithuanians have higher purchasing power than the Portuguese since 2018, according to Eurostat, while Portugal is dropping, approaching the EU’s lowest. Projected growth in 2019 gross domestic product is 1.7 per cent. In 2018 growth was half that of some Balkans and Baltic nations. Portugal is Eurostat’s second least appealing country to immigrants, worse than Poland and Romania. High emigration masks unemployment.

Other than riding on the fading improvements, ECB debt, housing and tourism temporarily diverted from north Africa, the government has neither the vision nor reforms to avoid decline. Yet, some are tricked by the possibility of a 0 per cent deficit, fuelled by a net negative 1.2 per cent of GDP in public investment in 2016 (still the EU’s worst) according to the IMF, jeopardsing long-term financing, the safety of infrastructure and public health. We, the industrious Portuguese people, demand accountability for illusionist politicians squandering our country.

Pedro Caetano
Abingdon, Oxfordshire, UK


[Uma história que aqui acompanhamos desde o início.]

Hino da Carta em fonógrafo de 1900

Hino de el-rei D. Luís I (1861)

Hino Patriótico (1809) para carrilhão

Hino da Carta (com coro)

Robert E. Marjolin (1911-1986)

Marjolin no período da Comissão Europeia.

Robert Ernest Marjolin, economista francês, foi o primeiro secretário-geral da Organização Europeia para a Cooperação Económica (OECE), antecessora da OCDE, e o primeiro comissário europeu para os assuntos económicos e financeiros (entre 1958 e 1967). Nascido em Paris a 27 de julho de 1911, faleceu na mesma cidade em 15 de abril de 1986.

De origens humildes, começou a trabalhar aos 14 anos depois de o pai adoecer, primeiro como aprendiz metalúrgico, depois (entre 1926 e 1931) como funcionário de uma casa de corretagem junto da Bolsa de Paris. Em 1929 tornou-se militante da SFIO (Secção Francesa da Internacional Operária), o partido socialista da época, após uma breve passagem por uma célula comunista, cujo ambiente lhe desagradou. Esta militância, iniciada por ser “o destino natural” de um rapaz com as suas origens sociais (MARJOLIN, Le Travail, p. 22), duraria oito anos e facilitou o seu regresso aos estudos, através de Georges Bourgin (diretor adjunto dos Arquivos Nacionais), a quem foi apresentado. Realizou então um trabalho de pesquisa sobre a carestia agrária entre 1815 e 1818 com o objetivo de obter o diploma da École Pratique des Hautes Études, da Sorbonne, que lhe daria equivalência aos estudos secundários. No curso de Filosofia, e num período de estudo intenso, impressionou professores como Célestin Bouglé e fez algumas das suas amizades mais duradouras, nomeadamente com Raymond Aron.

Em 1932-1933, por convite de Bouglé, integrou o curso internacional The Impact of Culture on Personality, na Universidade de Yale, financiado pela Fundação Rockefeller. Além do efeito marcante que esta experiência teve na sua formação, descentrando-o da realidade francesa, Marjolin realizou uma pesquisa pioneira sobre o sindicalismo norte-americano, que seria a sua tese de licenciatura (depois publicada como L’Évolution du syndicalisme aux États-Unis, PUF, 1934). Neste período, foi apresentado ao economista liberal Charles Rist, que o convidou para investigador no Institut de Recherches Économiques et Sociales por si dirigido. Marjolin ultrapassou assim as suas dificuldades materiais e preparou um doutoramento em economia política, obtido em junho de 1939, com a tese Prix, Monnaie et Production: Essai sur les mouvements économiques de longue durée (PUF, 1941), dedicando-se logo a seguir à sua agregação (só efetivada em 1945 por causa da guerra). Neste livro, embora influenciado pela obra de François Simiand e utilizando os contributos de Wicksell, Hayek, Myrdal ou Hicks, Marjolin aplicou em termos de longa duração a ideia de Keynes do ciclo económico como uma dinâmica de desequilíbrio endógena causada por mudanças na eficiência marginal do capital, por sua vez motivada pela volatilidade psicológica dos empresários (ARENA, «Robert Marjolin’s»).

Provavelmente por meio de Bourgin, e antes da sua primeira viagem aos Estados Unidos, Marjolin ligou-se ao movimento cooperativista e ao grupo “Révolution Constructive”, influenciados por um socialismo mais proudhoniano que marxista. Mas, após 1933, perdeu interesse nestas sociabilidades. A partir de 1934, passou a deslocar-se com frequência a Londres para contactos com economistas da London School of Economics, nomeadamente Lionel Robbins, com quem Rist e o seu instituto cooperavam, frequentando igualmente a sociabilidade liberal do Reform Club, em cujas discussões de assuntos correntes participava. O próprio Marjolin revela (Le Travail, p. 54) que o filósofo e historiador Élie Halévy, que conheceu pessoalmente, com o seu estudo crítico do radicalismo filosófico e do socialismo marxista, foi a mais importante influência intelectual da sua vida. Deste modo, e embora ainda mantivesse ligações afetivas e pessoais com o socialismo moderado, Marjolin evoluiu paulatinamente para um liberalismo pragmático, de feição keynesiana.

Foi durante este processo que desenvolveu a sua colaboração com o líder socialista Léon Blum, que em 1935 o convidou para dirigir a secção económica do jornal Le Populaire e, em maio de 1936 (altura em que cumpria o serviço militar), para ser assessor económico do governo da Frente Popular. No entanto, Marjolin revelou divergências acentuadas, nomeadamente sobre a redução do horário de trabalho (sobre o que publicou um artigo na revista Economica, em maio de 1938), que considerava incompatível com a necessidade de reverter o declínio industrial francês. Marjolin denunciou os acordos de Munique e desesperou com a inação de Daladier, mas veio a apoiar a ação governativa de Paul Reynaud, apesar do rearmamento tardio; é desta época a sua colaboração no semanário antifascista L’Europe nouvelle.

Mobilizado em setembro de 1939, Marjolin pôde constatar a incapacidade militar francesa. Já nas vésperas do colapso francês, em maio de 1940, Jean Monnet (que só então conheceu) solicitou-lhe colaboração em Londres, no Comité de coordenação franco-inglês, incumbindo-o de uma missão em Dunquerque ainda naquele mês e depois em Bordéus. De seguida, Marjolin decidiu acompanhar Emmanuel Mönick a Vichy e, entre setembro de 1940 e março de 1941, a partir de Marrocos, colaborar com aquele numa estratégia arriscada de preparar um futuro desembarque aliado no Norte de África, fomentando aí a ligação consular e comercial aos Estados Unidos, cuja entrada na guerra achavam inevitável; tal objetivo foi alcançado com o acordo Murphy-Weygand (fevereiro de 1941), que se revelaria fulcral para a ofensiva aliada no Mediterrâneo em 1942-1943. De regresso a Londres (onde voltou ao Reform Club), Marjolin integrou-se na equipa económica do Comité francês de libertação nacional, sendo cooptado, no outono de 1943, para trabalhar com Monnet em Washington D. C. na preparação da política económica francesa do pós-guerra e da ajuda norte-americana. Foi naquela cidade que conheceu Dorothy Thayer Smith (f. 1971), com quem casou em 2 de setembro de 1944; teriam uma filha (Élise) e um filho (Robert Jacques).

No outono de 1945, já em Paris e por convite de Monnet, Marjolin tornou-se comissário-geral adjunto do Plano de modernização e equipamento do Governo francês, passando a coordenar a ajuda norte-americana, primeiro sob o acordo Monnet-Blum (1946-1947), depois sob o Plano Marshall (a partir de 1948). Marjolin tornou-se um dos rostos da planificação francesa do pós-guerra, embora entendesse o Plano como uma estratégia racionalizadora e mais transparente de operacionalizar a tradicional intervenção do Estado francês na economia, sobretudo depois das nacionalizações de 1945, que apoiara (Le Travail, pp. 162-172); no entanto, viria, posteriormente e com base na sua própria experiência, a exprimir desconfiança na “coordenação”, “harmonização” ou planificação do investimento e das políticas económicas a nível nacional e europeu (Le travail, p. 211).

No verão de 1947, dirigiu a articulação do Plano francês de 1946-1947 com o Plano de Recuperação Europeia (1948-1952) no quadro do Plano Marshall, presidindo, de facto, ao esforço de coordenação das necessidades e medidas a tomar pelos diferentes países recetores; por essa razão, Marjolin foi escolhido, em abril de 1948, como secretário-geral da OECE, o organismo europeu que iria administrar a implementação do Plano Marshall até 1952 (HEINIGER, «Marjolin»). O estabelecimento da União Europeia de Pagamentos, que, em 1950, substituiu o regime de pagamentos bilaterais entre países da OECE, incrementando o comércio intraeuropeu, foi considerado por Marjolin o verdadeiro início da integração económica da Europa do pós-guerra (Le travail, p. 220) e deveu muito à sua capacidade concertadora. Esta foi testada em 1951-1952, quando, na sequência do início da Guerra da Coreia (1950-1953) e do ímpeto que ganhou o esforço de defesa do bloco ocidental – que Marjolin, no entanto, apoiava incondicionalmente –, se manifestou grande pressão (sobretudo do Reino Unido) para que a OTAN absorvesse a OECE. Marjolin resistiu (com sucesso) a esta estratégia por entender que a cooperação económica europeia era um esforço autónomo e requeria uma organização intergovernamental própria. Apesar disto, Marjolin entendia esgotada a função da OECE, considerando necessária a evolução para uma união aduaneira (Le travail, p. 245ss.). No entanto, a oposição britânica e escandinava a esta transformação levou-o a considerar terminada a sua missão na OECE (de que saiu em abril de 1955).

Passando a lecionar economia política na Universidade de Nancy (de setembro de 1955 a início de 1957), Marjolin desenvolveu na imprensa uma campanha favorável a uma união aduaneira europeia e integrou um grupo de reflexão constituído por Christian Pineau (da SFIO). Este, ao tornar-se ministro dos negócios estrangeiros do governo Mollet (início de 1956), convidou Marjolin para o secretariar nos assuntos europeus e, assim, integrar a delegação francesa às negociações que se seguiram ao relatório do Comité Spaak (23 de abril de 1956). Em França, Marjolin travou uma guerra difícil, no seio da administração e da classe política, a favor da união aduaneira e foi o mentor do protocolo de disposições relativas a França, anexo ao Tratado de Roma, que mantinha temporariamente o sistema francês de limitações ao comércio exterior, fundamental para ultrapassar parte da oposição interna, mas tornado obsoleto com a reforma financeira e monetária de De Gaulle em 1958 (que apoiou). Com a mesma linha pragmática, na negociação da política agrícola, Marjolin foi o criador do princípio da não-discriminação nos apoios à produção, tendo os Estados membros, não de abolir, mas de estender, aos produtos de qualquer dos Seis no seu mercado, os apoios concedidos aos nacionais (Le travail, p. 299). Para ele, a Comunidade Económica Europeia (CEE) nascia para ser, com os EUA, um pilar do fortalecimento das relações comerciais de todo o mundo não comunista, compreendendo uma zona de comércio livre anexa, que deveria incluir os restantes países da OECE e os territórios ultramarinos dos Estados membros (MARJOLIN, «Prospects»).

Com a constituição da primeira equipa da Comissão Europeia (6 e 7 de janeiro de 1958), Marjolin recebeu a pasta da economia e das finanças, a que se juntava a energia e a política comercial. Já num memorando de 1944 para Monnet, Marjolin falava da necessidade de uma unidade da Europa Ocidental para potenciar um crescimento económico sustentado e fazer “contrapeso” à influência soviética no Leste (Le travail, p. 128ss.); porém, apesar da proximidade com Monnet, nunca partilhou a ideia de uma dissolução dos Estados nacionais numa “soberania europeia”, advogando soluções institucionais possibilistas e ancoradas na história, sem fazer depender a integração económica (baseada essencialmente nos princípios da livre circulação) de uma ambiciosa agenda política (Le travail, p. 264ss. e 352). Daí que Marjolin, embora crítico dos “excessos de linguagem” (antieuropeístas, mas também antiamericanos) do gaullismo, tenha em geral concordado com a política europeia da V República, que sempre se enquadrou no Tratado de Roma – mesmo nas reservas quanto à adesão do Reino Unido (a partir de 1961), que considerava, realisticamente, descompassado da lógica do Tratado, das regras comerciais comuns com países terceiros e da política agrícola comum em construção. Sobre esta última tinha uma opinião semelhante à da planificação no pós-guerra: não era ideal, mas substituía práticas intervencionistas e protecionistas dos Estados membros que não eram mais liberais – além de que, sem ela, a França não teria entrado ou não teria cooperado no aprofundamento do Mercado Comum.

A ação de Marjolin na Comissão enquadra-se claramente nesta lógica possibilista: em 1965-1966, em posição minoritária, opôs-se à guinada “federalista” do presidente Walter Hallstein de reforço dos recursos financeiros próprios da Comunidade e das competências daquele órgão e da Assembleia de Estrasburgo, antecipando a rejeição de tal iniciativa pelos Estados membros; igualmente, foi o negociador de primeira linha do acordo comercial de 1967 com os EUA e que, não sendo a materialização da área de livre-câmbio atlântica proposta no Grand Design de John Kennedy, permitiu, no entanto, uma redução de tarifas que ajudou o Mercado Comum a moderar a sua própria tendência protecionista. Mesmo depois de sair da Comissão em 1967, Marjolin subscreveu relatórios solicitados pelos órgãos comunitários (união económica e monetária, 1975, e reforma institucional, 1980) bastante prudentes e limitados ao aperfeiçoamento de práticas usadas e funções já previstas no Tratado.

O episódio da sua candidatura (mal-sucedida) a deputado em 1962, pela SFIO (e pela mão de Mollet, apesar de desligado do partido desde 1937), para vincar a sua oposição à eleição presidencial direta decidida em referendo naquele ano, mostra bem a sua independência política perante o Governo francês e o gaullismo em particular.

Entre 1967 e 1969, Marjolin voltou à docência universitária, desta vez em Paris, mas a reforma da instituição subsequente ao Maio de 68 (de que foi crítico contundente) desinteressou-o daquela atividade. No outono de 1969 aceitou integrar o conselho de administração do grupo petrolífero Royal Dutch Schell, onde esteve doze anos, iniciando um período de experiência internacional relevante na iniciativa privada (até 1984 foi simultaneamente administrador ou assessor de outras empresas privadas, como a I.B.M. ou o Chase Manhattan Bank). Fez igualmente assessoria para o Banco de França e para o Governo francês, nomeadamente, em 1975-1976, nos trabalhos do VII Plano (1976-1980). A 10 de junho de 1985, foi admitido na Academia Francesa.

BIBLIOGRAFIA:

ARENA, Richard – «Robert Marjolin’s Theory of Business Cycles: Between Simiand and Keynes», History of Economic Ideas, vol. XI (2003), n.º 1, pp. 95-111. HEINIGER, Alix – «Marjolin, Robert Ernest», IO BIO: Biographical Dictionary of Secretaries General of International Organizations, ed. Bob Reinalda, Kent J. Kille e Jaci Eisenberg, www.ru.nl/fm/iobio, acedido 03/09/2018. MARJOLIN, Robert – Le travail d’une vie: Mémoires 1911-1986, Paris, Éditions Robert Laffont, 1986. MARJOLIN, Robert – «Prospects for the European Common Market», Foreign Affairs, vol. 36, n.º 1, Outubro 1957.

[In Isabel Baltazar e Alice Cunha (coord.), Dicionário das Grandes Figuras Europeias, Lisboa: Assembleia da República, 2019, pp. 245-249.] Versão publicada, aqui.

O estatuto das minorias religiosas em Portugal no século XX

[Publicado em António Reis, Maria Inácia Rezola e Paula Borges Santos (coord.), Dicionário de História de Portugal: O 25 de Abril (Suplemento 1974-1976), Figueirinhas, 2016, vol. 5, pp. 380-387.]

1. A herança do regime pré-concordatário

A sociedade portuguesa tem comportado, em continuidade histórica, várias minorias religiosas organizadas desde o século XIX, de que se destacam judeus e protestantes (estes, de várias denominações). Desde a instauração do liberalismo, estas minorias têm sido mais ignoradas do que perseguidas. A própria historiografia pouco se lhes refere. O estado de isolamento e olvido das minorias é também patente no facto de as principais alterações de enquadramento político e legislativo da realidade religiosa, já no século XX (1911, 1926, 1940), nunca ter tido o objetivo de afetar senão as condições em que se exercia a religião hegemónica católica romana e só por necessidade de aplicação geral ter afetado e se ter aplicado também às minorias. [Para uma contextualização histórica mais ampla desta problemática, ver aqui.]

Esta situação contrasta com o que foi a prática legislativa sob a monarquia constitucional, na qual, por vigorar um Estado confessional, se legislou ocasionalmente de forma a adaptar determinados princípios gerais do direito à situação particular e muito marginal daqueles que não se enquadravam na confissão maioritária – foram os casos da lei do registo civil de 28 de novembro de 1878, que facilitava os registos relativos a súbditos não católicos, e da lei da instrução pública de 2 de maio de 1878, que dispensava do ensino da doutrina católica nas escolas primárias os alunos cujos pais professassem outras religiões (artigo 2.º § único, disposição de novo confirmada no decreto n.º 8 de 24 de dezembro de 1901); nesse tempo, as atividades de culto e de outro tipo no âmbito religioso apoiavam-se em associações civis constituídas e reconhecidas sob a forma de sociedades detentoras de edifícios e/ou dedicadas a atividades associativas ou humanitárias. Neste modus vivendi, existiam desde a segunda metade do século XIX as sinagogas e igrejas protestantes (estas, com imprensa própria, escolas primárias e diferentes iniciativas, muito vocacionadas para o proselitismo).

Em 1911, a Lei de Separação, pensada para enquadrar as paróquias católicas num paradoxal regime de laicismo regalista, veio exigir (e com condições) a legalização das comunidades locais minoritárias como “associações cultuais”, sem ser evidente que a sua vida religiosa tenha sido beneficiada na prática. Enquanto associações cultuais, as igrejas e sinagogas locais permaneciam apenas entidades civis, cujo propósito religioso era agora identificado e reconhecido como tal pelo Estado, mas, no caso das entidades para-religiosas, o estatuto jurídico não passou a ser substancialmente diferente (por exemplo, as associações cristãs da mocidade no campo protestante ou as associações judaicas de beneficência e preparação de alimentos de acordo com as prescrições da Tora).

Numa lógica já de assegurar alguma autonomia organizativa à Igreja Católica [considera as cultuais constituídas por mera comunicação e entrega de documentos às autoridades administrativas, sem dependência de licença, e podendo os ministros do culto integrar os órgãos diretivos (art.º 1.º) e acabava com o beneplácito (art.º 12.º)], o decreto Moura Pinto, de 1918 [n.º 3856, de 22 de fevereiro], permitiu a reintrodução de matérias confessionais no ensino, mas apenas em seminários (não nas escolas para menores) [art.º 6.º], o que os protestantes viriam a aproveitar, e o decreto dito “da personalidade jurídica”, de junho de 1926, retirou à Administração a arbitrariedade que a lei de 1911 permitia no reconhecimento das associações cultuais, que passou a tornar-se imediato com a entrega de estatutos aos governos civis. O mesmo veio a ser consagrado no Código Administrativo de 1941 (artigos 450.º e 452.º), embora com menos garantias. Este novo quadro legal favoreceu igualmente as minorias.

2. As consequências diretas e indiretas do regime concordatário

No entanto, a entrada em vigor da Concordata de 1940, que passou a enquadrar os principais aspetos da organização da confissão hegemónica no ordenamento jurídico português, secundarizou, e progressivamente fez desaparecer, a aplicação daqueles diplomas à realidade religiosa maioritária, contribuindo para criar uma duplicidade jurídica de facto, embora não exatamente de jure.

O direito interno português, depois de 1911 e até 1971 (mesmo com os ajustamentos de 1918 e 1926) nunca criou dispositivos de reconhecimento de confissões religiosas – apenas de comunidades locais ou associações civis com fins religiosos. Mesmo a Igreja Católica foi dotada de personalidade jurídica somente através de um acordo internacional entre Estados (a Concordata), até porque Salazar, presumivelmente, não quis fazê-lo por via do direito interno, com o que não se furtaria a despoletar um debate para si politicamente arriscado entre os setores laicista e confessionalizante em que se dividia a sua base de apoio. Perante esta situação, em teoria, a Lei de Separação e os decretos de 1918 e 1926 (nunca revogados), bem como o articulado do Código Administrativo, permaneciam as normas reguladoras de toda a realidade religiosa não abrangida pela Concordata.

Na realidade, porém, gerou-se uma situação legal que não primava pela clareza e que reabriu a porta à discricionariedade das autoridades administrativas, pois a não aplicabilidade prática das normas de 1911, 1918 e 1926 à Igreja Católica tornou aparentemente pouco evidente para alguns responsáveis da Administração a sua aplicabilidade tout court – sobretudo quando invocadas por interesses minoritários mal conhecidos e em relação aos quais havia por vezes uma mal disfarçada desconfiança. Assim, as entidades religiosas (igrejas, associações, escolas) que asseguraram a personalidade jurídica, alvarás para outras atividades ou autorizações de construção de edifícios até aos anos 40 mantiveram-nas, mas o critério da sua atribuição nas décadas seguintes tornou-se mais casuístico e restritivo, sendo comum a disparidade de critérios de diferentes governos civis e seus responsáveis, podendo, no entanto, considerar-se que o Governo, quando instado a intervir, seguia, em geral, com maior rigor as normas estabelecidas. Daquele espírito restritivo estava já imbuído o decreto de 8 de setembro de 1949, que deu larga margem de manobra à Inspeção do Ensino Particular para licenciar e condicionar as escolas confessionais das minorias.

Foi neste contexto que, nos anos seguintes, grupos religiosos tão diferentes como as Testemunhas de Jeová (com grupos locais aparentemente reconhecidos por governos civis desde os anos 30) e a Federação Espírita Portuguesa (organizada legalmente desde os anos 20) se viram impossibilitados de obter um reconhecimento oficial, ao pretenderem então fazer-se reconhecer como entidades culturais e/ou educativas – esbarrando não só nas práticas restritivas entretanto instaladas como nos critérios apertados que ao ensino a legislação aplicava desde o início do século. Por outro lado, o próprio Governo utilizou um critério restritivo quando considerava estar em causa a «segurança do Estado», sobretudo depois de 1961 – o que aconteceu, por exemplo, com grupos cujo pacifismo os levava a praticar a objeção de consciência ao serviço militar (Testemunhas de Jeová e Bahá’ís) e que não estava propriamente de acordo com o que previa como procedimento preventivo o artigo 8.º-§3.º da Constituição de 1933.

Esta evolução, apesar da diversidade de estatuto e reconhecimento das diferentes denominações e grupos, explica a situação de «mero facto» em que, segundo João de Matos Antunes Varela (relator do parecer da Câmara Corporativa de 3 de junho de 1971), a proposta de lei de liberdade religiosa do Governo, apresentada em outubro de 1970, vinha encontrar as minorias religiosas no País – tanto as já existentes até 1940, como, sobretudo, as que se foram instalando a partir do pós-guerra (neste último caso, tanto Bahá’ís como comunidades em início de organização e implantação, ligadas ao ultramar, como a muçulmana, a hindu e a ismaelita). A este «mero facto» acrescia a quase inexistente presença pública e política das minorias, de que a única exceção, pouco relevante e tardia, era à época Manuel Ferreira da Silva (da igreja metodista do Mirante, Porto), procurador à Câmara Corporativa desde 1969 e, mais tarde, deputado entre 1973 e 1974.

3. Os equívocos em torno da lei de liberdade religiosa de 1971

O propósito do governo de Marcelo Caetano era ultrapassar a impossibilidade de reconhecer confissões religiosas não abrangidas pela Concordata, pelo que a proposta de lei, embora mencionasse a situação particular da Igreja Católica (em termos históricos, sociológicos e de enquadramento concordatário), abria caminho para alguma paridade e igualdade de estatuto entre confissões. O problema é que o legislador parecia não saber que grande parte do universo religioso minoritário não se organizava ou não era passível de organizar-se em confissões estruturadas a nível nacional (reconhecendo um “credo” único e uma “estrutura de validação do crer”).

Tal estrutura só existia nas igrejas protestantes organizadas em sistema sinodal ou centralizado (Lusitanos Episcopais, Metodistas, Presbiterianos e Adventistas), sendo que também as Testemunhas de Jeová e os Bahá’ís poderiam considerar-se dotados desta estrutura integrada. Porém, todo o restante universo protestante, tal como entidades não cristãs já então existentes (comunidades judaicas de Lisboa e Porto e islâmica de Lisboa), compunha-se de comunidades locais independentes, eventualmente associadas civilmente sob um rótulo denominacional que não fazia delas exatamente uma “igreja” ou “confissão” ou de comunidades sem ligação formal a outras da mesma religião ou identidade religiosa na mesma ou noutras cidades (no caso protestante, igrejas de regime congregacional).

A versão final da proposta apresentada à Assembleia Nacional incorporou apenas as sugestões do parecer da Câmara Corporativa (em geral, bastante favorável a um estatuto de privilégio para a Igreja Católica) que menos destoavam da redação original e não acolheu nenhuma das sugestões do colóquio «Liberdade Religiosa e Liberdade Humana», que juntou na Figueira da Foz, de 4 a 6 de abril de 1971, representantes de todas as denominações minoritárias (exceto Judeus e Testemunhas de Jeová) sob o patrocínio de figuras ligadas à «ala liberal» (Francisco Sá Carneiro e Maria Raquel Ribeiro). O pedido destes últimos, relativo à exclusão da exigência de 500 assinaturas de membros de uma confissão candidata a reconhecimento, tornava patente a confusão que começou a generalizar-se de que esse seria o único processo de reconhecimento vigente, mesmo para igrejas e grupos locais. O debate na Assembleia não foi mais clarificador, tendo servido às diferentes sensibilidades políticas da câmara para se posicionarem sobre o estatuto próprio da Igreja Católica ou o debate em torno das liberdades essenciais.

Deste modo, a lei n.º 4/71, de 21 de agosto (regulamentada pelo decreto n.º 216/72, de 27 de junho), em vez de substituir ou ordenar e simplificar as normas dispersas, pouco claras e/ou caídas em desuso de concessão de personalidade jurídica e exercício da liberdade de culto relativas a um universo minoritário de realidades muito diversas, centrou-se na questão pouco funcional do reconhecimento de confissões. A legislação anterior não era nomeada nem revogada e, em termos práticos, agravou-se a confusão legal anterior, o que explica que, até 25 de abril de 1974, só tenham requerido o estatuto de pessoa coletiva religiosa três entidades (Igreja Evangélica Metodista Portuguesa, Igreja Adventista do Sétimo Dia e Exército de Salvação) que, no entanto, só o obtiveram depois do golpe militar. Nalguns meios protestantes de prática congregacional (nomeadamente os Batistas) formou-se uma opinião desfavorável à nova lei, que viria a exprimir-se de forma mais contundente após abril de 1974 no órgão da Convenção Batista Portuguesa (O Semeador Baptista); mesmo assim, nem todos os articulistas desta publicação adotaram uma postura crítica relativamente à Lei de 71.

4. O impacto do período revolucionário

Durante o período revolucionário nenhuma alteração formal foi feita a este enquadramento jurídico, além da extensão ao ultramar do processo de reconhecimento de confissões ao abrigo da Lei de 71 (portaria do ministro da coordenação interterritorial de 7/8/74) e da autorização da assistência religiosa das confissões minoritárias nas forças armadas (decreto-lei 310/75 do Conselho da Revolução).

As entidades dotadas da figura de pessoa coletiva religiosa (cinco entre abril de 1974 e abril de 1976) beneficiaram meramente de uma alteração de atitude das autoridades políticas e administrativas no contexto do quadro legal herdado do regime anterior; aliás, as assinaturas apresentadas por exemplo pelo Exército de Salvação dificilmente poderiam ser só de membros desta entidade então recentemente implantada, o que denota uma interpretação muito aberta da Base VII da Lei de 71, que foi seguida em anos subsequentes, pois a maior parte das entidades reconhecidas por despacho dos ministros da Justiça até 2001 foram congregações locais (na sua maioria esmagadora evangélicas), que dificilmente teriam 500 membros, e não “confissões” – até ao fim de 1976 dez entidades tinham solicitado e obtido o seu reconhecimento como pessoas coletivas religiosas, outras 138 até ao fim de 1985 e mais 353 até junho de 1999.

A aplicação generosa da Lei de 71 quanto aos pedidos de reconhecimento acabou, assim, por a tornar um instrumento de concessão de personalidade coletiva religiosa a comunidades locais e grupos confessionais, mesmo sem qualquer alteração ao texto original, o que explica que aquele diploma se tenha mantido até 2001, ano em que foi promulgada uma nova lei de liberdade religiosa. Mas isto significa, mais uma vez, que, no universo da relação do Estado com as minorias religiosas, a prática administrativa continuou a sobrepor-se às normas ou a colmatar as suas lacunas e contradições, como era uso no regime de separação pré e pós-concordatário. Muitas comunidades optaram por manter-se como meras associações civis, mesmo depois do período revolucionário, vindo a requerer o reconhecimento em anos muito posteriores ao início do período democrático.

O número reduzido de solicitações de reconhecimento no imediato pós-25 de abril terá estado relacionado com a atitude de expectativa prudente adotado pela generalidade dos grupos minoritários, que se exprimiu também numa reduzida mobilização e visibilidade políticas. Em geral, os grupos minoritários haviam recebido com otimismo o golpe militar e as suas promessas políticas, aderindo o discurso das suas publicações mais relevantes em termos de circulação (as da área protestante – Portugal Evangélico, das igrejas presbiteriana e metodista, Semeador Batista, Novas de Alegria, das assembleias de Deus, e a Revista Adventista) às ideias democráticas.

A situação de desconforto perante o quadro legal existente incentivava essa atitude e houve uma tendência, aliás bastante generalizada na sociedade, para se apresentarem como vítimas, no passado então recente, da «repressão» do regime deposto, a que associaram a Igreja Católica e o regime concordatário – o que motivou tomadas de posição como a da 40.ª assembleia da Convenção Batista, no fim do verão de 1974, pedindo aos poderes públicos a revogação da Concordata e da Lei de 71. Esta leitura não deixava de contrastar com o quadro menos pessimista que se colhe dos estudos de opinião do IPOPE para a revista Vida Mundial em 1971 e segundo os quais 75% dos portugueses metropolitanos oriundos de minorias religiosas considerava poder exercer com liberdade a sua religião (contra 73% dos católicos praticantes).

No entanto, a radicalização do processo revolucionário – e, em particular, no caso dos evangélicos, a animosidade da imprensa mais esquerdista (veja-se a reação dos jornais A Capital e O Século ao XI Congresso Juvenil Pentecostal, em maio e junho de 1975) – instalou um clima de alarme entre as minorias mais reativas a um projeto de sociedade coletivista, tanto mais que algumas delas tinham nos seus periódicos, antes de 1974, um discurso claro de rejeição do comunismo (Semeador Baptista e Novas de Alegria, por exemplo). Mesmo nas igrejas sinodais, menos representativas, onde se sentira alguma contestação política de uma nova geração de pastores nos anos anteriores ao 25 de abril, a radicalização revolucionária provocou um efeito reativo semelhante.

Algo de muito parecido terá sucedido nas comunidades não cristãs – tanto a Comunidade Israelita de Lisboa (em declínio desde o início dos anos 60 e onde permaneceu como presidente, até 1978, Moses Bensabat Amzalak, procurador à Câmara Corporativa até 1969) como aquelas que ganharam maior representatividade com o influxo de refugiados do ultramar em conturbado processo de descolonização (muçulmanos sunitas, sobretudo a Comunidade Islâmica de Lisboa, e xiitas, ismaelitas e hindus). A generalidade das igrejas protestantes também aumentou o seu número de fiéis graças a este influxo do ultramar nos anos de 1974 a 1976.

O processo revolucionário de transição para a democracia acabou por criar um ambiente mais favorável às minorias e à diversidade religiosa, embora, como se viu, sem alterar substantivamente o quadro legal anterior nem levando a uma alteração significativa da percentagem das minorias sobre a população total – devendo-se o seu ligeiro acréscimo sobretudo aos repatriados do ultramar e a fenómenos mais recentes de imigração. A presença pública das minorias, em termos de realidade associativa e sua relação com as autoridades do Estado, beneficiou de alterações políticas gerais que tiveram efeitos semelhantes no conjunto da sociedade civil e que não lhes foram particularmente dirigidas.

Dessa forma, o isolamento tradicional e a pouca visibilidade pública das minorias religiosas não se alteraram, o que se nota também na sua reduzida presença e participação políticas – já notadas para o período anterior a 1974 – e de que o pastor presbiteriano José Manuel Leite (presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, pelo PS, entre 1976 e 1980) foi a exceção que confirma a regra.

Bibliografia: Arquivo Histórico da Secretaria-Geral do Ministério da Justiça, Associações Religiosas Não Católicas, s.d.; Periódicos Novas de Alegria, O Semeador Baptista e Portugal Evangélico, 1971-1976; SANTOS, Luís Aguiar – «A pluralidade religiosa: correntes cristãs e não cristãs nouniverso religioso português», in Carlos Moreira Azevedo (dir.), História Religiosa de Portugal, vol. 3: religião e secularização, séculos XIX e XX (coord. António Matos Ferreira e Manuel Clemente), pp. 399-501, Lisboa: Círculo de Leitores, 2002; SANTOS, Paula Borges – A Política Religiosa do Estado Novo (1933-1974): Estado, Leis, Governação e Interesses Religiosos, Lisboa: dissertação de doutoramento apresentada à Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, 2012; TEIXEIRA, Alfredo (dir.) – Identidades Religiosas em Portugal: Ensaio Interdisciplinar, Lisboa: Paulinas Editora, 2012.

Burke, 13 de abril, rua Antero de Quental n.º 37