§26 [A regulação administrativa e os seus antecedentes históricos] Mesmo quando sujeito à vigência de leis gerais, o poder executivo sempre teve entre nós a capacidade de emitir ordens (autorizações ou proibições particulares) com força de lei sob a forma de cartas (ou cartas de lei ou lei), alvarás, provisões, decretos, cartas régias, resoluções, avisos e portarias (HDP, 368ss); esse facto criou uma margem considerável de discricionariedade na sua acção administrativa, o que a tornava permeável a abusos ou a pressões eficazes de interesses fortes, mas também funcionava como elemento dissuasor da acção dos particulares, dada a incerteza a que assim ficava sujeita. Este estado de coisas nunca foi completamente ultrapassado, mas pôde ser disciplinado pela separação de poderes instituída pelo liberalismo; mesmo assim, no que às crenças privadas diz respeito, a sua expressão e associação foram limitadas por um clima jurídico-político nem sempre claro. Como o caso de Robert Kalley na Madeira em 1843 parece demonstrar, a perseguição que lhe foi movida deveu-se ao facto de todo o processo ter sido conduzido pelas autoridades administrativas, ignorando o que a autoridade judicial inicialmente declarara (Kalley, O catolicismo, 30). Com o Código Civil de 1867, as associações passaram a reger-se pela regra do contrato de sociedade (Art.º 39, 1240ss), o que não requeria autorização administrativa para se constituírem; por este facto, tornou-se comum os grupos religiosos formarem sociedades que detinham imóveis (para templos ou escolas), jornais e tipografias, etc. [Foi como sociedades que se constituíram, por exemplo, as protestantes uniões cristãs da mocidade (ver, por exemplo, o Relatório e Contas da U.C.M. do Porto, 1900-1901).] Isto implicava serem “invisíveis” para o Estado enquanto entidades morais ou religiosas, caindo os eventuais problemas derivados de pretensas ofensas à religião oficial sobre membros individuais e sob a alçada do poder judicial – era assim que podiam existir em 1906 cerca de 150 grupos religiosos locais não católicos (frente a um universo de quase 4000 paróquias) e mais algumas colectividades a eles ligadas (HRP, III, 494 e aqui), sem contar com as 164 casas das 31 congregações católicas só legalizadas em 1901. A lei de separação do Estado das Igrejas de 1911 alterou radicalmente esta situação, obrigando os grupos religiosos locais (incluindo as paróquias católicas) a constituir-se como associações cultuais e imiscuindo as autoridades administrativas na sua vida interna (às quais, segundo o Art.º 24, deveriam submeter aprovação de estatutos e enviar anualmente orçamento, inventário de bens e valores e documentos relevantes); ficavam novamente proibidas as ordens religiosas, que foram expulsas, e às associações legalizadas era limitada a aplicação de rendimentos e recepção de doações (Art.º 25, 34, 35) e vedado o ensino (cf. Oliveira, Lei). A lei não reconhecia personalidade jurídica a nenhuma confissão, nem sequer à Igreja Católica, que assim se tornava, no seu todo, uma realidade inexistente para o Estado; por essa razão, algumas das consequências da aplicação da lei foram afastadas por revogações parciais em Fevereiro de 1918 e Julho de 1926, que permitiram um reconhecimento de facto da Igreja Católica, que abriu caminho para uma concordata. Com a II República, a possibilidade de constituição de associações religiosas de diferentes confissões manteve-se (Código Administrativo de 1936, Art.º 387 [ed. 1941, Art.º 449, constituindo-se «por simples participação escrita ao governador civil» (Art.º 450) e administrando-se livremente se cumpridas «as normas aplicáveis às pessoas morais perpétuas do direito civil português» (Art.º 452)]), embora, dado o reforço da margem de manobra das autoridades, não se tenha instalado a confiança que fizesse as minorias ultrapassarem a «situação de mero facto» em que viviam (Varela, Lei, 15ss); como explicou um dos juristas que teorizou a legitimidade desta ampla regulação administrativa, «o sistema dos órgãos administrativos recebe, pois, da lei a faculdade de definir a sua própria conduta para realização dos fins que lhe estão designados e de impor à generalidade dos cidadãos o respeito dessa conduta, podendo exigir deles a adopção do comportamento adequado à eficácia da acção administrativa» (Caetano, Manual, 16). [Para o estatuto jurídico das minorias religiosas no século XX, ver mais aqui.]
§27 [As concordatas de 1940 e 2004] Na concordata celebrada com a Santa Sé em 1940, a República Portuguesa reconhecia à Igreja Católica personalidade jurídica, permitindo aos católicos portugueses o que nunca fora claro que a coroa/Estado tivesse antes pretendido: que «em tudo quanto se refere ao seu ministério pastoral» aqueles pudessem «comunicar e corresponder-se» com a Santa Sé, «sem necessidade de prévia aprovação do Estado para se publicarem e correrem dentro do País as bulas e quaisquer instruções ou determinações» da cúria romana (Art.º 2); tratava-se do fim do beneplácito. Da mesma forma, era isentada da tutela do Estado a organização da Igreja, conferindo-se automática personalidade jurídica às associações ou institutos aprovados pelos bispos (Art.º 3); era o fim do regalismo. O Estado, embora reconhecesse o direito dos cidadãos de solicitarem isenção deste regime, estabelecia como norma nas escolas públicas o ensino da moral católica (Art.º 21); por outro lado, embora reconhecesse o casamento católico e a sua indissolubilidade, só o validava por registo civil (Art.º 22, posteriormente modificado pelo protocolo adicional de Abril de 1975, que possibilitava o divórcio civil dos casados catolicamente). As dioceses e as circunscrições missionárias eram subsidiadas pelo Estado para colaborarem na administração ultramarina (Art.º 27 e acordo missionário) e era reconhecida a nomeação dos bispos pela Santa Sé – embora, numa inversão do processo tradicional, passasse a ser o Estado a confirmá-la. Se a I República destruiu o edifício regalista, excluindo a Igreja Católica de um espaço público que só o Estado deveria ocupar (uma pretensão inverosímil que não pôde manter-se muito tempo), a II República completou aquela liquidação, mas dando à Igreja uma inédita autonomia num regime de parceria com o Estado, que também teve problemas. De facto, os sectores laicistas nunca deixaram de contestar esse aspecto do regime concordatário, o que se acentuou com a crise da plataforma nacionalista que apoiava a Constituição de 1933 e da qual também muitos católicos se dessolidarizaram. Assim, a concordata de 2004 veio a reconhecer situações de facto decorrentes do esboroamento do modelo de parceria após 1974: o fim da confirmação pelo Estado da nomeação dos bispos, a presença da religião no ensino público como opcional e por solicitação das famílias (o contrário de 1940), a existência de facto da conferência episcopal portuguesa (Art.º 8), o reconhecimento em 1971 da universidade católica (Art.º 21) e o completo desligamento das circunscrições civis das eclesiásticas, embora mantendo a sua coincidência com as fronteiras nacionais (Art.º 9) e o conceito de um regime fiscal não penalizador das actividades propriamente religiosas (Art.º 26, 27).
§28 [As mutações na assistência e no ensino] Ao longo da evolução histórica que acompanhámos, o Estado manteve uma presença muito forte e absorvente na sociedade; tratou-se de uma construção de vários séculos, que lhe permitiu desligar-se da Igreja e da confessionalidade, mantendo as funções simbólicas e providentes que se atribuiu no passado. Sob o regime de separação, até à actualidade, o Estado manteve a tradicional tutela sobre as instituições de assistência, incluindo as Misericórdias. Estas, dada a obrigatoriedade instituída em 1866 de converterem as suas receitas em títulos da dívida pública, foram profundamente afectadas pela inflação monetária da década de 20 do século XX, que desvalorizou aqueles títulos, empobrecendo-as e forçando-as a restringir as suas actividades numa época em que a procura dos serviços de assistência pública era mais premente; por outro lado, a desconfessionalização do Estado tornou problemática a articulação das políticas estatais de assistência com a rede das misericórdias (306 em 1924), muito embora a I República não a tenha hostilizado. Ainda consideradas os órgãos coordenadores da assistência a nível concelhio no decreto de 23 de Julho de 1928 [e no Art.º 372 da ed. 1936 do Código Administrativo], as misericórdias viriam a ser consideradas organizações «canonicamente erectas» pela edição de 1941 do Código Administrativo [Art.º 433], sendo os respectivos compromissos ou estatutos aprovados pelo Governo (cf. também Art.º 372 do D.L. 27424 de 31.12.1936, Art.º 433 do D.L. 31095 de 31.12.1940 e o D.L. 119/83 de 25 de Fevereiro, que manteve basicamente este quadro jurídico). Esta «confusão histórica e jurídica» (Lopes, «As misericórdias», p. 102), que colocou as misericórdias na esfera eclesiástica e, pela primeira vez, facilitava a sua sujeição à tutela episcopal católica romana num contexto de separação com o Estado, levou a uma confessionalização e clericalização das misericórdias que acabou por chocar com a vontade política de criação de um serviço de assistência puramente estatal, instituído pelos decretos 413/71 e 351/72 e prosseguido pelo decreto 618/75, que nacionalizou os hospitais concelhios, esvaziando as funções das misericórdias. Outro processo de estatização directa aconteceu no campo do ensino, no qual a intervenção estatal era mais antiga, com a criação de instituições de ensino médio (organizadas na reforma de 1836) e, já numa lógica de fundamentação cultural e simbólica do Estado e da integração cívica dos cidadãos, com investimento numa rede escolar primária na I e II Repúblicas, que instituíram também o monopólio curricular e o licenciamento dos privados e cooperativos. Este processo deu-se num campo em que outras iniciativas eram escassas e débeis, sucumbindo à expansão da oferta e da regulação do Estado. Mesmo sem a componente de formação nacionalista que teve na I e II repúblicas (e que era, em termos práticos, um suporte importante de uma religião civil informal), este sistema de ensino tem funcionado como um meio de reprodução e regulação cultural de que o Estado na sua organização actual também não abre mão.
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| Em plena monarquia constitucional, o Governo esclarecia o que era claramente a doutrina jurídica em vigor em Portugal: as irmandades são entidades civis, sujeitas à jurisdição administrativa da Coroa (Estado) e não à autoridade eclesiástica. |
§29 [As leis de liberdade religiosa de 1971 e 2001] O catolicismo, cuja vitalidade religiosa sobreviveu às funções civis que desempenhou, teve de ser acomodado, pelo regime concordatário, a estas mutações históricas, redefinindo-se o seu espaço social. As outras expressões religiosas, minoritárias, só puderam ter mais tarde um processo de acomodação similar, à medida que se tornaram mais visíveis e representativas – em 1999, existiam já cerca de 2500 grupos locais não católicos (HRP, III, 494 e aqui). Essa necessidade foi reconhecida na lei de liberdade religiosa de 1971, que lhes permitiu constituírem-se como pessoas colectivas religiosas organizadas de acordo com as suas regras internas mediante uma inscrição no ministério da justiça (bases IX, XI, XV), e foi aprofundada pela lei n.º 16/2001 de 22 de Junho, que estendeu a estas expressões os direitos reconhecidos aos católicos nas duas concordatas: dia de descanso semanal e feriados religiosos próprios (Art.º 14), equiparação para efeitos fiscais dos ministros do culto aos membros de institutos de vida consagrada católicos (Art.º 16), reconhecimento do efeito civil do casamento religioso (Art.º 19), educação religiosa opcional nas escolas públicas (Art.º 24) e benefício fiscal das actividades propriamente religiosas (Art.º 32).
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
CAETANO, Marcelo – Manual de Direito Administrativo [783 p.], Coimbra: Coimbra Editora, 1956.
[HDP] SILVA, Nuno J. Espinosa Gomes da – História do Direito Português – Fontes de Direito [4.ª ed. revista e actualizada, 720 p.], Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2006.
[HRP] AZEVEDO, Carlos Moreira (dir.) – História Religiosa de Portugal, vol. I Formação e limites da Cristandade (coord. Ana Maria C. M. Jorge e Ana Maria S. A. Rodrigues, 544 p.), vol. II Humanismos e reformas (coord. João Francisco Marques e António Camões Gouveia, 700 p.), vol. III Religião e secularização (coord. António Matos Ferreira e Manuel Clemente, 584 p.), Lisboa: Círculo de Leitores, 2000 (vols. I e II) e 2002 (vol. III).
KALLEY, Robert Reid, et al. – O Catolicismo em Perigo na Madeira do Século XIX [reed., 128 p.], Lisboa: Igreja Evangélica Presbiteriana de Portugal, 2006.
LOPES, Maria Antónia, «As misericórdias de D. José ao final do século XX» in José Pedro Paiva (coord.), Portugaliae Monumenta Misericordiarum, Lisboa: C.E.H.R./U.C.P. e União das Misericórdias Portuguesas, s.d., vol. 1, pp. 79-117.
OLIVEIRA, Carlos – Lei de Separação do Estado das Igrejas – Anotada [188 p.], Porto: Companhia Portuguesa Editora, 1914.
VARELA, Antunes – Lei da Liberdade Religiosa e Lei de Imprensa [592 p.], Coimbra: Coimbra Editora, 1972.
